10 ans de planification d’urgence : regard sur l’avenir

Planification d'urgence
Plans d'urgence
La planification d’urgence a fortement évolué ces dernières années grâce aux échanges, collaborations, exercices et malheureusement aussi aux situations d’urgence vécues en Belgique et ailleurs.

Les 16 et 17 février 2016, le Centre de crise a organisé, en collaboration avec Politeia, deux Journées d’étude sur la planification d’urgence. Ce fut l’occasion pour les professionnels de la planification d’urgence, les acteurs de terrains provenant des 5 disciplines et des représentants des milieux académiques d’échanger sur l’évolution de la planification d’urgence et la gestion de crise en Belgique.

En 10 ans, la planification d’urgence n’a eu de cesse de se professionnaliser. L’Arrêté Royal du 16 février 2006 sur la planification d’urgence locale a marqué une réforme de la préparation aux situations d’urgence des autorités publiques et des services d’intervention. A l’occasion des 10 ans de cette législation, les acteurs de la planification d’urgence se sont retrouvé afin d’ensemble faire le bilan et parler d’avenir. Un constat clair : l’engagement professionnel quotidien de chacun est une réalité et ce, pour la sécurité de tous.

Un réseau de professionnels engagés au quotidien

Processus évolutif continu, la planification d’urgence est avant tout basée sur un réseau de professionnels : issus d’autorités et de services nationaux, provinciaux ou communaux, ces acteurs de la sécurité travaillent au quotidien pour la sécurité de tous.

Ces dernières années, les Gouverneurs et Bourgmestres ont joué un rôle primordial dans la concrétisation de cette planification d’urgence au niveau local : par la désignation de fonctionnaires de planification d’urgence, par l’analyse des risques sur leur territoire, par la réunion régulière de leur Cellule de sécurité ou encore par la rédaction de plans d’urgence et d’intervention, ils ont permis aux différents acteurs de la gestion de crise de tisser les liens nécessaires afin d’harmoniser leurs actions lorsque survient une situation d’urgence. La (re)connaissance entre professionnels du terrain est en effet un lien humain vital en gestion de crise.

Au niveau national, le Centre de crise soutient ce travail quotidien en mettant à disposition des Guides et Annexes thématiques, des services et outils de gestion et de communication de crise développés pour tous ou encore en organisant des formations et séminaires pour l’échange de bonnes pratiques.  Parallèlement, des formations universitaires et opérationnelles se sont également développées contribuant grandement au renforcement de l’expertise des autorités administratives et services d’urgence et d’intervention en la matière.

Professionnalisée de plus en plus, la planification d’urgence demeure indispensable comme cadre au travail quotidien des acteurs de la sécurité, dans une approche multirisque, interdépartementale et interdisciplinaire, afin de se préparer à être surpris. La gestion de crise nécessite quant à elle une organisation structurée et flexible, indispensable à la prise de décisions rapides et éclairées. Pour être opérationnelles, la planification d’urgence et la gestion de crise se concrétisent dès lors par une implication de tous au quotidien et un engagement de chacun dans des formations ou des exercices réguliers.

Des pistes d’avenir pour aller encore plus loin

Ces 2 journées de rencontre furent également l’occasion de discuter des évolutions de la planification d’urgence. Deux STORIFY (FR / NL) reprennent chronologiquement les commentaires et réflexions partagées notamment à ce propos durant ces événements par des acteurs concernés par la matière.  Des pistes d’avenir évoquant notamment :

  • Le décloisonnement des phases de gestion de crise pour une gestion concertée de la crise, tant au niveau stratégique qu’opérationnel ;
  • Le renforcement des synergies entre autorités à tous les niveaux grâce aux équipes d’experts en renfort ;
  • La reconnaissance et le statut spécifique des fonctionnaires de planification d’urgence et d’information (D5) ;
  • L’utilisation adéquate des nouvelles technologies en gestion et communication de crise ;
  • L’implication des citoyens dans la planification d’urgence et la gestion de crise, mais également dans l’analyse de vulnérabilité et la communication de crise ;

Journées d’étude : partage des connaissances

Ci-dessous un résumé des différentes interventions afin de contribuer encore au développement de la planification d’urgence et aux réflexions d’avenir.

Mot d’accueil et introduction

Denis Mathen, Gouverneur de la Province de Namur:

"L’Arrêté royal de 2006 se trouve à la croisée des chemins et des institutions. Nous fêtons ici l’anniversaire d’un texte fondateur, l’occasion de faire le bilan sur le travail concret qui a été réalisé, mais aussi sur les éléments moins tangibles. Ces dix dernières années a été mis en place une nouvelle mentalité entre acteurs institutionnels et de terrains, ainsi qu’une réelle volonté d’échanger entre eux. Le petit monde de la planification d’urgence s’est constitué et continue à le faire à côté du monde des services de secours.
Est-ce que tout ce travail a réellement servi à quelque-chose ? à sauver des vies ? à prévenir des accidents et à faciliter les choses pour les victimes ? On a envie de répondre oui de manière déterminée car on ne peut pas travailler avec une telle implication si on ne pensait pas que cela sert réellement à quelque-chose. La principale difficulté réside dans le fait que plus les autorités s’améliorent et mettent en place des services pour aider les victimes, plus les exigences s’élèvent aussi.

Il faut à l’avenir se concentrer sur la prise de décision et permettre que le comité de coordination puisse mieux anticiper les situations et ne plus perdre trop de temps à se faire une juste vision des choses. Il ne faut pas pas non-plus trop théoriser ni trop centraliser la prise de décision et surtout, il faut constamment se remettre en question. Je voudrais insister sur deux éléments importants :

Tout d’abord, il faut arrêter de systématiquement vouloir distinguer le stratégique et l’opérationnel car personne ne sait réellement définir les deux. Existe-t-il réellement une séparation entre les deux ?

Ensuite, je pense qu’il faut remettre en cause du tour de table par discipline en Comité de coordination car il est nécessaire de ne pas trop standardiser la gestion de crise. En effet, chaque situation est différente, les contingents sont différents, il faut dès lors se laisser de la marge de manœuvre suffisante. Il faut également être prudent de pas faire de la gestion de crise sur pleins de thèmes qui ne relèvent pas réellement de la gestion de crise (ex : les grand évènements, le terrorisme, le risque de pénurie, la santé). Le dispositif préventif existe et la planification doit être là en supplément mais il n’est pas toujours nécessaire d’activer des plans.

Pour conclure, je relève deux grand défis. Tout d’abord l’importance de l’utilisation des zones de secours, ainsi que le défi des nouvelles technologies, afin d’éviter de se laisser dépasser par elles et de pouvoir les utiliser à bon escient. En effet, la planification d’urgence a changé en 10 ans et il nous faut tirer parti des nouveaux outils en notre possession. "

Bilan des 10 ans de l’Arrêté Royal sur la Planification d’urgence

Quel a été l’impact de l’AR sur la Planification d’urgence et de quelle manière ce texte a t’il été interprêté de manière pratique par les autorités locales et la sécurité civile ?

Catherine Fallon, Directrice du Spiral - ULG :

"Il convient d’abord de préciser que pour la révision de l’Arrêté Royal, aucune étude d’impact n’a été faite. Nous avons néanmoins pu avec mon collègue S. Brunet construire beaucoup de contacts avec des acteurs de terrains ce qui a fait des nous des témoins proches de leur réalité en tèerme de planification d’urgence et de gestion de crise, mais avec néanmoins suffisament de distance pour rester critique. 

On constate que depuis 2006, les acteurs de la planification d’urgence partagent beaucoup plus entre eux et il y a une prise de conscience plus large que cette thématique concerne tout le monde.

Comment l’AR de 2006 a-t-il été interprêté concrètement par les communes et est-ce que le cycle de risque tourne rond ?

Au sujet de l’identification des risques, on constate un déficit d’informations disponibles, notamment sur la probabilité d’évènements rares. Il existe également un manque d’outils méthodologiques et subsiste  enfin l’impossibilité de tout prévoir.
L’analyse de vulnérabilité reste encore aujourd’hui un concept largement méconnu au sein des pouvoirs locaux et de la population. De quelle manière pouvons-nous améliorer cela ?

Nous organisons ensuite des plans d’urgence pour être prêts à gérer l’imprévisible, mais est-ce que ces modèles d’organisation se révèlent réellement efficaces ou bien plutôt contre-productifs ? Le fonctionnaire planu ne doit pas être qu’un scribe du plan. Il doit être mieux formé afin de pouvoir réellement tenir le rôle de médiateur pour construire un réseau et développer une culture de la situation d’urgence multidisciplinaire.

Le débriefing est définitivement le maillon faible de la gestion du risque alors qu’elle est la clé d’une organisation apprenante. Il est dès lors nécessaire de mettre à l’avenir en place une nouvelle structure de communication entre décideurs politiques et acteurs du terrain décidés à « travailler ensemble » sous l’égide d’un acteur indépendant.

Trop peu d’exercices sont organisés au niveau local. Certains acteurs dénoncent une faible culture de sécurité au sein des instances locales, voire un déni accompagné de préjugé.

La communication de crise est essentielle et il est nécessaire à l’avenir d’impliquer plus le citoyen qui est un acteur de la crise par son comportement. Entre professionnels, ils est également opportun de mettre en place une structure de communication entre décideurs politiques et acteurs du terrain.

En conclusion il subsiste actuellement des problèmes de communication, des problèmes méthodologiques, une absence de culture de risque ainsi qu’une absence d’apprentissage.Il faut dès lors plus travailler avec les disciplines, les citoyens et les acteurs locaux dans une démarche participative et créative afin de créer ensemble une « structure apprenante » dont l’enjeu est un réel changement de culture de la planification d’urgence."

Interprétation pratique de l’Arrêté Royal de 2006: Une méthodologie pour la gestion de crise

Olivier Cappelle, Capitaine, zone de secours du Brabant Wallon et Bart Bruelemans, Fonctionnaire planification d’urgence, Anvers

Cette présentation analyse le « Modèle IBOBBO » qui propose des conseils concrets de gestion de crise. "IBOBBO" contient les six phases qui existent lors de la gestion d’une crise: la collecte d’information, représentation de la situation, la formation de jugement, prise de décision, le commandement et le suivi.  Ce modèle peut être adapté au niveau tant stratégique que tactique et opérationnel

L’Arrêté royal de 2006 prévoit une bonne structure pour développer le processus de gestion des crises. Il y avait un besoin pour une réelle méthodologie, réponse que fournit IBBOBO à travers un modèle de qualité. Dans la gestion d’une crise, la gestion de l'information pour savoir quelle décision prendre.

Vous pouvez en savoir plus sur l'application pratique de ce modèle en prenant connaissance de la présentation d’Olivier Cappelle et Bart Bruelemans :

A. Collecte d'information: Comment puis-je obtenir les informations nécessaires d’un point de vue stratégique, tactique et opérationnel. D’un point de vue opérationnel, il s’agit de prendre des mesures pour recueillir des informations. La collecte d'informations peut se faire au moyen d'une réunion, mais également par l'observation sur place.

B.  Représentation de la situation: formation de représentations concrètes de la situation afin de les partager ensuite. Dir SI se crée ensuite sa propre représentation de la situation et et va ensuite au poste de commandement avec les autres disciplines présentes (D2, D3, la compagnie de gaz).
C. Formation du jugement: Où puis-je intervenir? L'anticipation est crucial. Fixer les priorités, Faire des choix sur les priorités et réfléchir au-delà des problèmes immédiats.

D. Prise de décision: juger du moment clé pour prendre les décisions. Fixer les priorités, monter en puissance, organiser les lieux de l’action et déléguer les tâches.

E. Commandement: Mise en pratique concrète sur le terrain des décisions prises. Le Manager de crise peut déléguer certaines tâches via des ordres clairs et fermes. Le « modèle de l'arbre » est une bonne base pour se focaliser sur le périmètre de l'incident.

F. Phase de suivi: Envoyer les informations nécessaires aux autres acteurs qui ne sont pas impliqués dans les consultations D'autres ne sont pas impliqués dans les consultations par SITREP (Que se passe t-il ? Quelles sont les conditions ? De quoi a-t-on besoin?).

G. Fin du cycle: Recommencer à nouveau la collecte d’information et passer ensuite à nouveau aux autres étapes. De nouveaux éléments peuvent également apparaître.

Retour d’expérience : reconstitution de la Bataille de 1815 dite de Waterloo

Didier SAMAIN, Fonctionnaire de planification d'urgence de la Commune de Waterloo:

" Si l’organisation de cet événement se préparait de longue date, la gestion de la sécurité et l’analyse du risque ont été quant à eux mis à l’agenda plus tardivement ce qui a considérablement compliqué le travail des différentes communes impliquées. Il ne restait plus que 135 jours pour tout préparer correctement.

L’évènement s’organisait dans une zone densément peuplée possédant de nombreuses écoles, centres commercieux et plusieurs axes routiers et ferrovières. Plus de 25.000 véhicules transitent chaque matin à waterloo en direction de Bruxelles et font le chemin inverse le soir. A ce défi de mobilité s’ajoutait le défi de l’installation d’un village aménagé pouvant accueillir 200.000 visiteurs, une reconstitution avec plus de 5000 figurants et 200 chevaux, leur bivouac, l’installation de gradins sur des centaines de mètres ainsi qu’une scène de plus de 200 mètres au milieu d’un champ. Il faut ajouter à cela un programme de manifestations protocolaires très fourni où les mesures de sécurité étaient à leur paroxysme.

Heureusement, face à tous ces éléments, on constate qu’un plan d’urgence, c’est avant tout un ensemble de procédures qui visent à coordonner les actions des disciplines qui sont bien organisées. Qui plus est, un plan d’urgence prévoit qu’en cas de crise ou d’une catastrophe qui se tiendrait sur plusieurs communes d’une même province, c’est au Gouverneur de gérer et de présider la cellule de sécurité provinciale. Il est apparu que la multiplication des événements et des intervenants ne permettait pas une analyse au niveau communal et l’analyse multidisciplinaire s’est par conséquent articulée autour du Gouverneur f.f. ce qui a grandement facilité les choses.
Chaque discipline s’est donc organisée en groupes de travail spécialisés en fonction des différents aspects de l’événement afin de mettre en place toutes les procédures nécessaires. Parallèlement à ces réunions, plusieurs groupes de travail se sont également réunis pour identifier les risques et trouver des solutions pour les minimiser.

La bonne collaboration et les bonnes pratiques ne se limitèrent pas à des collaborations entre services de secours, communes, ou autres services impliqués dans la gestion de crise, mais purent aller plus loin, notamment avec les établissements scolaires. Depuis juin 2015, le PLANU est régulièrement invité par les directions d’école pour évoquer des points de sécurité ou d’analyse de risque, ce qui a grandement facilité le travail collectif pour la mise en place des mesures de sécurité lors du passage au niveau 4 après les attentats de Paris.

Un autre exemple de bonne collaboration découlant de la gestion de Waterloo 2015 est qu’il existe aujourd’hui une réelle collaboration entre la Commune de Waterloo et la Commune de Lasne dans la rédaction ou la mise à jour des plans d’urgence, collaboration qui s’est également étendue aux disciplines.
Ainsi, Waterloo 2015 a permis à un nombre très important de personnes de se rencontrer, de se découvrir et de partager leurs expériences. Les plans généraux ont été adaptés au regard de ces rencontres et de l’expertise de chacun. On a tout à gagner à mutualiser nos efforts dans une matière où le retour d’expérience est essentiel. "

Présentation de l'ASBL PLANU.be

Richard Dries, Président de Planu.be

Planu.be = Association Professionnelle des Fonctionnaires Planificateurs d’Urgence fondée en décembre 2014.

Quelques constats : Les profils des fonctionnaires Planu sont extrêmement divers, il existe une variété de responsabilités et de tâches, un fonctionnaire Planu se sent parfois seul, il faut passer sans transition de la planification à la gestion de crise, il faut savoir gérer et donner des conseils avisés, être présent et efficace. Il apparaît dès lors indispensable de créer un réseau professionnel de fonctionnaires planificateurs d’urgence.

Les objectifs de Planu.be : Echanges permanents de connaissances et de bonnes pratiques, créer une bibliothèque partagée, faire mieux connaître la fonction, établir des liens permanents entre les structures locales et faire reconnaître la fonction de Planificateur d’Urgence et ainsi améliorer ses conditions de travail et obtenir un statut professionnel propre.

Ce réseau de fonctionnaires planu est actuellement étendu sur Bruxelles, la Wallonie et le Nord de de la France et veut encourager les bonnes pratiques par la mise en ligne et la diffusion de documents-types, par la participation à des exercices communs et par l’organisation de colloques et d’ateliers.

Collaboration D5 entre les communes bruxelloises de la zone de police Ouest

Bernadette Lejeune, Fonctionnaire D5 de la Commune de Molenbeek

Il y a un peu plus de deux ans, Madame Lejeune avec d’autres fonctionnaires D5 de la zone se sont rendus compte qu’il existait une importante disparité dans la conception des plans entre les différentes communes, que  la collaboration D5/PLANU était assez variable, qu’il était nécessaire de programmer des exercices, d’organiser des formations de de collaborer de manière plus approfondie avec la police, les pompiers et les journalistes.

Les fonctionnaires D5 de ces communes se mettent alors à collaborer de manière plus approfondie ce qui permet notamment de mieux faire avancer leurs plans, d’aider à la traduction des textes, de recruter plus de volontaires, de créer un call center, de susciter plus l’intérêt des politiques pour la D5, d’organiser des exercices communs, d’améliorer l’utilisation des médias sociaux, d’augmenter leur budget de fonctionnement, de faire des achats de matériel divers à mettre en commun au besoin  et de répondre collectivement à des appels à projets.

Questionnaire multidisciplinaire pour les évènements et pistes de réflexion

Leen Depuydt, Attaché Planification d’urgence, Centre de Crise:

Il existe un questionnaire multidisciplinaire pour les événements de masse (festivals, etc.) qui sont organisés. Ce questionnaire favorise une analyse anticipative des risques multidisciplinaires en concertation avec tous les acteurs nécessaires.

Il existe beaucoup d’autres informations autres que le formulaire  qui peuvent être utiles. Ce formulaire et ces informations se trouvent sur notre site www.centredecrise.be

Dans quelle direction voulons-nous que se dirige le Service Planification d’urgence ? Quelles sont les priorités pour l’avenir ?

Leen Depuydt, Attaché Planification d’urgence, Centre de Crise:

L’AR 2006 et les circulaires NPU 1 à 5 ont permis de créer une dynamique autour de la sécurité, ainsi qu’une meilleure collaboration entre les disciplines. Dans quelle direction désirons-nous aller, quels sont les éléments que vous voudriez changer dans l’AR ?

Nous avons répertorier 4 mots clés :

a. Collaboration : on doit collaborer et se soutenir à tous les niveaux et entre toutes les disciplines et se former ensemble.

b. Formation de pools (équipes d’experts) : certains pools existent déjà comme le Team D5, Dir-PC-OPS, Pool CSD (conseiller de substances dangereuses). Pourquoi en pas créer un Pool  planu  comme à Anvers, où des back-ups sont prévus pour chaque planu ou encore un Pool exercices pour éviter que chaque planu en organise de manière isolée.

c. Gestion de l’information : Pendant une situation de crise il faut classer les information entre ce qui est « nice to know » et le « need to know », afin de mieux les gérer.

d. Harmonisation : Dans la méthodologie, dans la formation, dans la manière de travailler, le même SITREP, le même whiteboard, etc.
Plusieurs questions restent ouvertes :

Le rôle du fonctionnaire Planu : à organiser à quel niveau ? Comment on garde la connaissance du terrain ? Comment professionnaliser la fonction ? Quel est le rôle exacte du planu ? Quelles sont les responsabilités des autorités locales ? Est-ce que la manière d’approuver les plans est encore pertinente ? Est-ce qu’il faut encore approuver des plans ? Faire un plan, est-ce la meilleure solution ? N’y a-t ’il pas trop de PPUI ?
Dans la rédaction du nouveau AR nous visons une uniformisation des terminologies ainsi qu’une méthodologie de réflexion type « bottom-up », avec la collaboration des autorités locales.

Nous allons organiser deux workshops en mai-juin 2016. 1 en NL et 1 en FR. Après un retours des discussion est prévu. Fin 2017 : nouvel AR.

Si vous désirez collaborer avec nous lors de ces workshops, envoyez-nous vos idées à ispu.hin@ibz.fgov.be.

Le soutien fédéral aux autorités locales

Benoit Ramacker, Responsable Presse et Communication, Centre de crise:

Team D5

Un réseau de communicateurs a été créé fin 2013 afin d’assister les autorités dans leurs missions de D5. Sur base d'un engagement volontaire, les membres du Team D5 se tiennent prêts à soutenir les autres autorités confrontées à une situation d’urgence. Ainsi, les membres du Team D5 peuvent soutenir les autorités locales dans l’analyse de l’information et la formulation de conseils, en passant par une aide à la rédaction de communications, l’encadrement de la presse sur le terrain,...Les membres du Team D5 ont un background en communication de crise et planification d’urgence. La plupart travaille au sein de communes ou dans les services fédéraux auprès des Gouverneurs.

Le contact center

Dans le cadre de ses missions de planification d’urgence et de gestion de crise, le Centre de Crise met depuis 2011 un « Contact Center » pour l’information de la population en situation d’urgence à la disposition des autorités locales. Grâce à une veille permanente (24h/7j), il est possible d’activer ce numéro d’information à tout moment et d’être opérationnel avec minimum 4 personnes dans un délai d’une heure.

Info-risques.be

Ce site web donne une information sur différents risques auxquels peut être confrontée la population. Il est en constante évolution. Ce portail est réalisé par le Service public fédéral Intérieur, en collaboration avec les Services fédéraux des Gouverneurs, les autorités locales et régionales, les services publics fédéraux et autres partenaires concernés par la gestion de crise.

Aline Lacroix, Attaché à la Cellule Be-Alert, Centre de crise:

Projet Be-Alert

Le Centre de Crise du Service public fédéral Intérieur travaille à la modernisation des canaux d’alerte. BE-Alert est un nouvel outil d’alerte qui vise à avertir de matière plus rapide, plus claire et à informer au mieux la population directement concernée par une situation d’urgence. Avec BE-ALERT, le Centre de crise apporte également une aide concrète et directe aux autorités compétentes en mettant à leur disposition un système informatisé, automatisé et moderne d’alerte et d’information de la population pour sa sécurité.

Catherine Flament, Attaché Planification d’urgence, Centre de Crise:

L’équipe volante Seveso

Une analyse des besoins a démontré que les services de planification d’urgence des gouverneurs demandaient en première instance du personnel supplémentaire afin d’exécuter correctement les obligations de la législation européenne Seveso : rédaction des PPUI Seveso, organisation des exercices Seveso, etc.

Via le fonds Seveso (un fond alimenté par les entreprises Seveso pour les investissements en matière de sécurité), les crédits nécessaires ont pu être libérés pour l’engagement de 10 membres du personnel supplémentaires.

Conclusions générales

Monique Bernaerts, Directeur Service Planification d’Urgence, Centre de crise:

L'AR 2006 était un début en matière de planification d’urgence. La planification d’urgence est depuis lors devenue un métier multidisciplinaire.

Plusieurs points d’attention pour l’avenir et la révision de l’AR ont été souligné :

  • En termes de planification d'urgence et pour la révision de l’AR, il faut fonctionner selon une logique bottom-up.
  • Il est important que chaque bourgmestre garde son référent planification urgence, mais cela ne veut pas pour autant dire qu’on ne peut pas travailler en pools. En effet, la création de pools de fonctions (au niveau de la police, la zone d'assistance, d'autres) est une piste à encore renforcer afin d’assurer plus d’efficacité.
  • Il est nécessaire de décloisonner les phases : intervenir là où c’est nécessaire (déployer le team D5, …) et de se faire une image globale de la situation.
  • L’importance du rôle du gouverneur est à souligner car il/elle est la charnière entre toutes les autorités (locales, régionales, fédérales).
  • Le processus de planification est plus important que le plan lui-même et les planu ne doivent pas tout faire par eux-mêmes pendant la crise.
  • La division administrative de zones est une bonne idée mais ne doit pas limiter l'efficacité de la planification d'urgence.
  • Le statut des planificateurs d’urgence doit être plus clair.
  • Les plans d’urgence doivent continuer à être validé, mais par qui ?
  • L'uniformité en termes de terminologie dans la planification d'urgence et la gestion de crise est très important.
  • Nécessité de mise en réseau des planificateurs d’urgence, des D5. Impliquer tous les services et les Autorités administratives. Mutualiser les moyens et les effectifs. Il est nécessaire d’associer les D5 et les planus dans ces démarches et ces réflexions.